消防安全 消防改制 別忽視土地使用權(quán)問題

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 目前，按照時間表，消防改制自上而下，緊鑼密鼓地進行著，一定會在在2019年3月底前基本完成。

    實行現(xiàn)役武警編制期間，在各級政府的關(guān)心和支持下，公安消防部隊的隊站建設(shè)取得長足發(fā)展，積累下來的土地數(shù)量亦很可觀。其中有些土地不乏被用以開發(fā)建設(shè)住宅、公寓和商業(yè)項目，以及出租、轉(zhuǎn)讓等。消防改制納入應(yīng)急管理部門，絕不是簡單地搬到一起，也必然涉及包括土地在內(nèi)很多國有資產(chǎn)問題，處理這些問題必須要嚴格依照法律規(guī)定辦理。處理的不好，不僅將影響今后應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也會直接影響現(xiàn)有的土地開發(fā)、建設(shè)使用及商業(yè)化運作項目。

    日前，最高人民法院作出一份行政裁定，明確了公安消防部隊用地屬于軍用土地，為今后處理相關(guān)案件提供了指導(dǎo)依據(jù)。

    【當(dāng)事人】本案涉及三方當(dāng)事人，再審申請人為白銀國園房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱國園公司），被申請人為甘肅省臨夏市人民政府（以下簡稱臨夏市政府），第三人為甘肅省臨夏回族自治州公安消防支隊（以下簡稱臨夏州支隊）。

    【簡要案情】2001年9月3日，臨夏市政府作出批復(fù)，同意甘光公司以出讓方式取得臨夏市鄧家橋以北6654平方米國有土地使用權(quán)，并同意該公司將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給臨夏州支隊，用于修建臨夏州支隊辦公樓。2001年12月13日，臨夏市政府向臨夏州支隊核發(fā)了編號為臨市國有（2001）字第MH-083的國有土地使用證。2010年11月11日，臨夏州支隊與國園公司簽訂《委托開發(fā)協(xié)議》，協(xié)議約定的主要內(nèi)容為：“經(jīng)過對多家房地產(chǎn)企業(yè)的考察，提交支隊伍黨委研究決定，現(xiàn)委托白銀國園房地產(chǎn)開發(fā)有限公司對市中隊大門處進行開發(fā)，工期2010年12月至2011年12月，開發(fā)地約2031.7平方米，新建一棟二單元12層一梯兩戶的家屬樓同，建筑面積5824平方米，所建家屬樓全部由消防支隊按1800/平方米（不含土地費）的成本價回購”。2010年11月2日，臨夏州支隊向臨夏市國土資源局提交《關(guān)于將市中隊辦公用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫氐膱蟾妗罚ㄅR公消字〔2010〕121號文件），申請將其院內(nèi)原劃撥的土地改變?yōu)樯套∮玫亍?010年11月30日，國園公司向臨夏市國土資源局提交報告，申請將臨夏州支隊1031.7平方米土地的使用權(quán)過戶給國園公司，用于開發(fā)建設(shè)。2011年5月10日，臨夏市國土資源局給臨夏市建設(shè)局出具內(nèi)容為“白銀國園房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在臨夏市鄧家橋以北的土地，權(quán)屬明確，土地稅費已交清，請予辦理相關(guān)手續(xù)”的便函。2011年12月30日，國園公司和臨夏州支隊同時向臨夏市國土資源局提交報告，臨夏州支隊給國園公司增加土地使用面積386.3平方米，并申請過戶登記。2012年1月16日，臨夏市國土資源局出具“臨市國土資2012第14號”便函，內(nèi)容為“茲證明位于州公安消防支隊院內(nèi)的1418平方米土地使用權(quán)，已由白銀國園房地產(chǎn)開發(fā)公司取得，相關(guān)稅費已交，用地手續(xù)正在辦理中”。2012年11月7日、12月6日，國園公司和臨夏州支隊分別向臨夏市發(fā)展改革局提交住宅樓項目立項報告，臨夏市發(fā)展改革局就《關(guān)于臨夏州消防支隊新建宿舍樓的請示》向臨夏市政府報告。經(jīng)2012年3月12日臨夏市政府常務(wù)會議研究，會議原則同意該請示，并決定由臨夏市發(fā)展改革局及相關(guān)部門按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。2013年4月2日，臨夏市發(fā)展改革局向臨夏州發(fā)展和改革委員會提交《關(guān)于臨夏州消防支隊與白銀國園房地產(chǎn)開發(fā)公司聯(lián)建臨消住宅樓項目備案的報告》。國園公司在申請辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記過程中，臨夏市國土資源局分別計算了1031.7平方米和386.3平方米的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移稅費。國園公司繳納了相應(yīng)的土地出讓金、土地權(quán)屬調(diào)查測繪費、契稅等稅費。2015年3月9日，臨夏州支隊向臨夏市國土資源局提交《關(guān)于撤銷臨公消字〔2010〕121號文件的請示》，稱“自2012年12月中央八項規(guī)定頒布后，部隊多次清查干部生活待遇住房問題，明確禁止軍用土地用于商住樓建設(shè)。為了認真貫徹落實部隊規(guī)定，現(xiàn)申請撤銷《關(guān)于將市中隊辦公用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫氐膱蟾妗罚ㄅR公消字〔2010〕121號文件）?！鄙暾埑蜂N《關(guān)于將市中隊辦公用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫氐膱蟾妗?。國園公司以臨夏市政府不履行核發(fā)土地使用證法定職責(zé)為由，向蘭州鐵路運輸中級法院提起訴訟。

    【審理過程】蘭州鐵路運輸中級法院經(jīng)審理，綜合認定涉案土地使用權(quán)人已經(jīng)登記為國園公司。認為，臨夏市政府以涉案土地臨夏州支隊未依法辦理軍用地轉(zhuǎn)移審批手續(xù)、臨夏州支隊撤銷土地過戶申請為由，對已完成轉(zhuǎn)移登記的土地，拒絕向土地使用權(quán)人核發(fā)土地使用權(quán)證的理由，沒有法律依據(jù)。判決：一、確認臨夏市政府不履行向國園公司核發(fā)國有土地使用證法定職責(zé)的行為違法。二、責(zé)令臨夏市政府采取補救措施。國園公司和臨夏市政府均不服，向甘肅省高級人民法院提起上訴。

    甘肅省高級人民法院經(jīng)審理，認為：2001年12月13日，臨夏市政府向臨夏州支隊核發(fā)了編號為臨市國有（2001）字第MH-083的國有土地使用證，該土地由此成為軍用土地。按照《軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第十二條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓該土地應(yīng)當(dāng)報總后勤部審批。臨夏州支隊在辦理涉案土地變更登記過程中，由于政策的變化，因無法繼續(xù)履行《開發(fā)協(xié)議》，根據(jù)政策和法律規(guī)定及時撤銷變更登記申請符合規(guī)定，依法應(yīng)予支持。國園公司請求頒發(fā)涉案土地使用證的請求不能成立，不予支持。

    本案中，臨夏州支隊作為軍用土地使用者，應(yīng)當(dāng)知曉軍用土地變更性質(zhì)的相關(guān)法律和政策規(guī)定，臨夏市政府作為頒發(fā)國有土使用證的機關(guān)，亦應(yīng)當(dāng)知曉《軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等法律和政策關(guān)于軍用土地的規(guī)定。臨夏市政府在申請人提出變更登記申請后長達四年多時間內(nèi)，既未按照《土地登記辦法》規(guī)定告知當(dāng)事人補充材料，也未告知申請人軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，使得雙方當(dāng)事人簽訂的《合作開發(fā)協(xié)議》得以繼續(xù)履行，違反了《土地登記辦法》規(guī)定。該土地變更登記行為雖然沒有完成全部登記行為，但該登記行為已經(jīng)對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一定影響，依法應(yīng)確認違法。

    2017年4月27日，甘肅省高級人民法院作出二審判決：一、撤銷蘭州鐵路運輸中級法院（2016）甘71行初7號行政判決；二、確認臨夏市政府依據(jù)國園公司和臨夏州支隊申請變更臨夏州支隊院內(nèi)1418平方米土地的登記行為違法。國園公司不服，向最高人民法院提出再審。

    【再審審查結(jié)果】國園公司申請再審稱，1.公安消防支隊屬于公安部消防局管轄的一個部門，具有軍隊和行政單位雙重性質(zhì)。二審法院簡單認定臨夏州支隊在本案中為部隊屬性，并非行政機關(guān)，涉案土地為軍用土地屬于認定事實不清，且沒有證據(jù)支持。2.本案訴爭1418平方米土地，不在軍用土地范圍內(nèi)。3.本案適用法律錯誤，本案不適用軍用土地的管理制度。請求撤銷甘肅省高級人民法院行政判決，責(zé)令再審。

    臨夏市政府答辯稱，1.國園公司的請求無事實依據(jù)。

（1）該土地屬于軍用土地，國園公司至今未向臨夏市政府提供相關(guān)軍用土地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)手續(xù)。（2）該證實際并未核發(fā)，臨夏市政府只是根據(jù)國園公司的申請在辦理過程中，實際并未辦理完畢。（3）原土地使用權(quán)人臨夏州支隊已撤回土地變更申請，在原申請撤回的情況下，臨夏市政府只能依法停止變更登記的辦理。2.國園公司的請求無法律依據(jù)。按照《軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第十二條、第十三條及國土資源部辦公廳《關(guān)于軍用土地轉(zhuǎn)讓有關(guān)問題的復(fù)函》等相關(guān)法律規(guī)定，軍用土地轉(zhuǎn)讓必須辦理《軍用土地補辦出讓手續(xù)許可證》，之后再進入招拍掛程序進行出讓。本案中，臨夏市政府審查時發(fā)現(xiàn)，臨夏州支隊向國園公司轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并不符合上述法律規(guī)定。3.臨夏州支隊與國園公司之間的爭議屬于合同之訴，民事權(quán)益之訴，與臨夏市政府無關(guān)。4.本案所爭議國有土地是否屬于軍用土地只能以土地使用權(quán)人的單位屬性來確定，臨夏州支隊是否屬于軍隊，國園公司無權(quán)界定，其認為該塊土地不是軍用土地的理由不能成立。請求駁回國園公司的再審申請。

    臨夏州支隊在法定期限內(nèi)未提交答辯意見。

    最高人民法院受理后，依法組成合議庭，對此案進行了審查。經(jīng)審查認為：臨夏州支隊是現(xiàn)役武裝警察部隊，根據(jù)《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》第五十三條關(guān)于“中國人民武裝警察部隊房地產(chǎn)管理工作參照本條例執(zhí)行”的規(guī)定，涉案土地使用權(quán)的對外轉(zhuǎn)讓應(yīng)按照《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》和《軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等規(guī)定經(jīng)軍隊主管部門批準許可后，依法辦理登記手續(xù)。

    本案中，因涉案土地性質(zhì)為軍用土地，臨夏州支隊向國園公司轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)應(yīng)按照《軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，經(jīng)總后勤部審批，向總后勤部和大單位后勤部繳納土地轉(zhuǎn)讓費和土地管理費，并領(lǐng)取《軍用土地補辦出讓手續(xù)許可證》，憑《軍用土地補辦出讓手續(xù)許可證》到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T辦理土地出讓、權(quán)屬過戶手續(xù)。而臨夏州支隊向國園公司轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)并未履行上述手續(xù)并提供《軍用土地補辦出讓手續(xù)許可證》，故臨夏州支隊和國園公司向臨夏市政府提出的國有土地使用權(quán)變更材料不符合法律要求，臨夏市政府無權(quán)依照《土地登記辦法》的規(guī)定，對臨夏州支隊院內(nèi)1418平方米國有土地使用權(quán)進行變更登記。在此種情況下，臨夏市國土資源局本應(yīng)依照《土地登記辦法》的規(guī)定向國園公司進行告知，但臨夏市國土資源局在未告知國園公司的情況下，反而向國園公司出具便函，并收取土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)費用的行為不當(dāng)。二審法院據(jù)此對國園公司請求頒發(fā)涉案土地使用證的請求不予支持并依法確認臨夏市政府依據(jù)國園公司和臨夏州支隊申請變更臨夏州支隊院內(nèi)1418平方米土地的登記行為違法并無不當(dāng)。

    2017年11月29日，最高人民法院作出(2017)最高法行申7051號行政裁定書，裁定駁回白銀國園房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的再審申請。

    【點評】消防改制繞不開土地問題。最高人民法院的裁定明確了消防隊土地屬于軍用土地，這就意味著無論是通過劃撥、還是出讓方式，一旦需要變更土地使用權(quán)，都將按照嚴格的軍用土地管理法規(guī)進行。不符合規(guī)定的，肯定是不能順利通過的。

    由于歷史和現(xiàn)實的原因，消防部隊土地狀況比較復(fù)雜，除了營區(qū)、隊站之外，也存在著權(quán)屬問題復(fù)雜的房地產(chǎn)，其中有一些至今無法取得房證。特別是當(dāng)初利用軍用土地，采取合作建房、集資建房、公寓房的方式，建設(shè)的改善官兵居住條件用房，與消防官兵切身利益尤為密切。另有一些尚未清理解決完畢的商業(yè)化運作項目。以上都是可能產(chǎn)生問題的潛在隱患，如何處理？需要有關(guān)方面在推進消防改制進程的同時，充分發(fā)揮聰明智慧，找出處理土地使用權(quán)的妥善辦法。

    “如果我們能夠普遍地徹底地解決土地問題，我們就獲得了足以戰(zhàn)勝一切敵人的最基本的條件?！?/p>

    曹剛律師是《中華人民共和國消防法》和《遼寧省消防條例》起草人之一。遼寧省自然科學(xué)技術(shù)成果獎獲得者。遼寧省第八屆律師協(xié)會立法咨詢專門委員會委員，曾長期擔(dān)任遼寧省消防局法制處處長，武警上校。北京盈科律師事務(wù)所全國火災(zāi)與消防法律事務(wù)協(xié)調(diào)委員會主任。律師執(zhí)業(yè)證號12101200610989975。

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